社会组织有序发展的理论与现实审视及政策建议／颜克高 叶 静

　　（二）社会组织与政府：工具性支持与监管失调

　　在政社合作中，国家意志仍起着决定性作用，我国社会组织发展的支配性动力主要来自自上而下的推进。现行的培育方案和方式主要反映政府本身的发展需求和偏好，显示出效率和工具性逻辑，对社会组织自身发展的偏好和需求回应模糊，忽略了社会组织有序发展所需要的多样性的资源和专业化的支持。当前，政府对社会组织的资源支持主要以合法性地位认可和购买公共服务为主。“四大类”之外的社会组织合法性地位的获得仍受制于双重管理体制，治理功能无法充分发挥。而在政府公共服务外包中，存在缺乏竞争机制的问题。从实践看，政府为求稳妥及保全服务的公共性，购买公共服务的主要合作伙伴是国有企业或所主管的社会组织，这种购买将原有的科层关系或依附关系以隐蔽方式延续到合同关系中，抑制了购买服务所倡导的竞争、开放和效率，民间性组织的可及性低，不利于行政脱钩和培育活力充足、民意代表广泛的社会组织。政府对社会组织的支持怀有工具主义的动机，社会组织被视为完成行政任务的辅助力量和政府“瘦身运动”的工具性组织。

　　《意见》明确表示，政府坚持放管并重原则，在积极培育扶持社会组织的同时，对社会组织活动进行综合监管。在双重管理体制背景下，责任分担导致部门间责任不清、关系不顺、落实不到位。登记管理机关面对人员、经费等因素的限制，更多的是关注对社会组织登记注册的管理，对日常的监督较为疏松；而业务主管单位倾向于重视社会组织注册前的前置许可，忽视对社会组织活动的监管，容易导致“重登记、轻监管”的现象。随着社会组织直接登记制度的不断推进，我国社会组织监管呈现出由预防制向追惩制转变的趋势，登记管理机关的日常监管任务与压力也与日俱增。再加上登记管理机关监管方式单一，多以行政手段为主，缺乏对法律、经济、信息规制等综合监管手段的应用，对违法违规的社会组织威慑效果不佳。另外，依据既往“谁登记、谁管理、谁负责”的原则，对社会组织的监管被狭隘地视为仅仅是民政部门的职责，业务主管单位、财政、税务、审计、公安、司法等相关职能部门的协调配合机制缺乏，制度化的跨部门合作监管机制落实不到位。监管责任理不顺、监管方式单一以及跨部门合作监管不到位等问题的存在，不利于社会组织的有序发展。

　　（三）社会组织之间：忽视组织多样性和结构优化

　　现实中，社会组织的培育仍偏重于分类发展，忽视社会组织间结构优化的问题。总体来看，社会组织的公共服务提供功能逐渐被重视且有了较好的发展与完善，而社会组织的公共言论生产功能的发展却停滞不前或进程显著滞后，形成了社会组织的“偏向性生产”［5］。与政府组织的亲疏关系也难以避免地形成了社会组织之间的不平等地位，并加大了组织之间竞争的激烈程度，组织为自身发