上下级关系的公共行政学意蕴

　　在组织化时代，各类组织在社会生产和民众生活中扮演着不可或缺的角色。从某种程度上可以说，组织化语境下的个体已然被悬挂在一张由自身、家庭和社会编织的“关系网”上。其中，组织中的上下级关系是这张“关系网”的重要组成部分，很大程度上决定着组织中的个体存在样态、互动效度、流动频率和发展轨迹。这一点在行政组织中尤为明显。笔者试依凭公共行政学的棱镜，从行政文化、行政组织、行政权力、行政伦理、行政沟通等五个层面，对上下级关系的学理意蕴、现实困境和未来图景进行漫谈式探讨，以期抛砖引玉。

　　一、行政文化：“唯上”与“安下”

　　行政文化不仅指行政机关内部的机关文化在行政人员身上的映射，也是一定时期社会文化在行政人员身上的附着。因此，在行政文化语境下考察上下级关系也要从这两个方面出发。

　　一方面，从社会层面来看，封建时代延续下来的“官本位”观念，使得“官”这一阶层自古就处于社会实体和心理金字塔的顶端。加之受传统伦理思想中的“唯上”文化影响，社会民众对于上下级关系的认识普遍陷入“简单化处理”的泥潭，以致像“官大一级压死人”等不正常现象作为一种心理潜规则而为很多人所理解和接受。在这样一种文化前设下，下级对上级的绝对服从、追随甚至是崇拜，不仅成为一种从政哲学被行政人员所谨记和遵循，也成为社会中大多数人的心理默契，由此“成为上级”便成为认识、理解和掌握上下级关系的愿景、归宿和终点。

　　另一方面，从行政体制内部来看，相对庞大、规范而完备的官僚系统使得上下级关系从一开始便在一定程度上处于被刚性框定的状态。马克斯·韦伯设计的官僚制度（又称科层制度），以等级制、非人格化和理性理念进行形塑，以求达致整个行政管理系统的高效率。这种等级森严的官僚层级，使得行政组织中的上下级天然地具备了泾渭分明的界限。这是上下级关系形成的制度基础，在很大程度上规约了一直延续至今的上下级关系的基本生态。然而，伴随管理民主化和行政改革浪潮的掀起，附着于官僚制度之上的上下级关系也出现了相对民主化、自由化和多元化的趋势。在行政系统中，上下级关系越来越服务于一个基本的系统目标，尤其是在复杂情境中，上下级关系正走向真正的“共事”阶段。上级所做出的政策决策越来越需要下级的信息、情感和人力等资源的执行支撑，因而“安下”也逐渐成为上级处理与下级关系的原则，这在中央和地方各级政府的行为逻辑上体现得更为明显。上下级关系已经逃离了基于严肃官僚制的结构划分，渐渐走向“合作共事”的协作性治理阶段，共同服务于整个行政系统的效率提升和治理创新。这样的一种行政文化，显然有利于良善科学的上下级关系的形塑，对于发展民主政治也有推进作用。

　　二、行政组织：领导与被领导

　　在各种组织中，行政组织由于自身的公共性、政治性、权威性、法治性等特征而备受关注。在行政组织所体现的官僚系统中，这种层级关系是相对规范而分明的。组织中的层级关系或者说上下级关系，当然不仅是指组织成员的上下级关系，也指组织内部具有行政隶属和职能隶属关系的上下级部门。而无论是体现为个人层面，还是体现为部门层面，上下级关系都最终要回