政府公共决策思维模式的透析与转换

来源：领导科学作者：任中平阳斌日期：2012-10-12 12:29:05

和公众个体来承担，而更多地由体制系统内部的权力精英代替社会大众进行利益诉求与利益输入，政策制定过程是“关起门来”进行的。这种“内输入”的运行机制是精英民主的集中体现。在制定公共政策的过程中，其政策信息由政府各部门公务人员收集，然后直接向各部门的负责人提出政策建议。由于掌握决策权的政治精英们位于权力的高端，拥有足够的权力主导政策过程，对最后的政策输出有着相当大的影响力，加上独特的等级制场域，公共政策最后便直接形成于政治系统的最顶端一级。整个决策过程是一个封闭的过程，是一个高高在上的过程，很少顾及金字塔底端民众的政治诉求，这样的决策过程是权力精英代替人民进行利益表达与综合的过程，是权力精英的政治折中产物，更是政治精英们价值偏好的集中体现，而不是社会互动的多元化决策，公众完全是被动的，公众的利益诉求常常被权力精英忽略，难以进入政府议程。

　　随着改革开放的不断深入，利益多元分化格局已逐渐形成。政府单独作为公共决策的制定者，在“经济人”的视野里，也是“有限理性人”，也不能制定出尽善尽美的公共政策，也具有追求自身利益的倾向，也会出现诸如权力寻租、索贿、贪污腐败等现象，最终可能导致公共政策的扭曲与失范。所以，“自上而下的决策模式已不能适应新的决策环境，不能满足大多数人参与宏观政策制定的愿望，必然挫伤公民参与的积极性”（王云：《我国公共行政决策中的公民参与问题研究》，《求实》2006年第2期）。

　　（三）缺乏回应机制：决策体系的固化僵硬

　　一个社会问题能否顺利进入政府议程，很多时候取决于政府决策体制的开放程度。我国的决策过程是封闭运转的，行政权力高度集中，这导致它不仅排斥公众个体的参与，而且排斥其他社会利益群体的参与。在公共决策制定过程中，封闭的运行机制导致决策体系的僵硬，不允许其他利益群体的自由进入，对社会群体的呼声缺少回应，不主动接触社会，不虚心接受政府之外的建议与意见。只有在这些利益群体在对现行决策不构成挑战的前提下，才被允许选择性地进入某一狭小领域，达到为我所用的目的。除此之外，其很少考虑政府之外的其他利益团体的影响，严重缺乏与政策体系之外的社会的互动。

　　同时，在这种自上而下的金字塔运行机制中，政府权威中心的至上唯一，造成政府与利益团体之间呈现一种单线关系，即简单的自上而下关系，而不是开放的双向互动关系。这种封闭的单线运行机制，保证了政府随时有权自主选择将要使用的相关利益群体，特别是当政府在某一领域意欲推行新政时，就会利用这样的单线指导，促使这些利益群体在政府允许的框架范围内建言献策，让它们进入政策过程，以减轻政策阻力。但是，利益群体完全处于被动状态，新政推出以后，政府和这些利益群体又回到彼此隔离的状态，这和我们期望达到的双向互动还有很大的差距。在这样一个静态的决策生态系统中，各种活动都是在体制内进行的，大量的社会利益分化无法通过协商机制进行表达与整合，自然也很难产生有效的公共决策。有研究者在分析什邡事件时深刻指出：什邡事件产生的一个很重要的原因，是政府忽视了网络民意诉求和流言传播的舆论引导。早在钼铜项目开工典礼后，关于污染的质疑和流言就已经开始在网上和民间流传，此后几天

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