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政府上下级之间相互猜忌的成因及破除之策/常燕军 薛泽林

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:常燕军 薛泽林 日期:2018-07-10 11:59:32
  【摘  要】政府内部组织结构问题是导致上下级之间相互猜忌的重要因素之一。在协同治理理论框架下,造成政府上下级之间相互猜忌的成因包括内部治理的组织建构不完整、政府内外部环境欠佳、政府内部治理优化机制欠缺等。破除上下级猜忌现象需要从完善政府内部组织建构、改善政府内外部环境、优化政府内部治理机制等方面入手。
  【关 键 词】上下级猜忌;协同治理;组织结构
  【作者简介】常燕军(1979— ),女,上海应用技术大学经济与管理学院讲师,研究方向为宏观经济管理与公共政策分析;薛泽林(1989— ),男,中国人事科学研究院博士后,上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员,研究方向为公共政策分析、社会风险管理。
  【基金项目】上海应用技术大学引进人才科研启动项目(项目编号:YJ2018-3)
  【中图分类号】C933     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606(2018)20-0042-02
 
  上下级之间相互猜忌是指由于组织因素和情感因素,上下级之间相互怀疑、互不信任的一种状态。在政府治理过程中,上下级猜忌是影响组织团结以及政府整体治理绩效的重要障碍之一。对于上下级猜忌成因与对策的分析也是提升政府内部治理绩效的重要抓手。目前,已有研究主要从直接情感因素出发来探讨上下级猜忌的成因与对策,而未将政府内部复杂的条块关系即组织结构因素对上下级的关系影响纳入考察范围。本文拟基于组织结构的视角,在协同治理的整合型框架下,分析政府上下级之间相互猜忌的成因及破除之策。
  一、协同治理视角下的上下级猜忌成因分析
  协同治理理论是分析组织间关系和复杂社会问题的重要理论框架。自20世纪70年代协同理论被提出以来,已经先后形成了四个较有影响力的分析框架,具体包括以盖伊为代表的强调议程设置的系统过程框架、以赫克萨姆为代表的强调经验梳理的主体因素框架、以奥斯特罗姆为代表的强调制度建构的制度主义框架和以安塞尔为代表的强调正式制度与非正式制度互动的整合型框架。近年,美国学者埃默森在梳理和总结以上四个框架的基础上,提出优化型的协同治理整合型框架,认为协同秩序的建构是正式与非正式机制互动、组织适应与流程优化的过程。在协同治理框架下,政府上下级猜忌的成因有如下几个方面。
  1.政府内部治理组织建构不完整。在协同治理的框架之下,政府内部上下级之间猜忌的首要成因是政府内部治理的组织建构不完整。具体而言,按照公共政策学的基本理论框架,在公共政策制定的过程中,政府作为政策主体之一,其内部存在政策倡议者、政策执行者、政策传导机制这些基本架构。[1]由政策倡议者提出政策倡议,经过传导机制传给政策执行者,再由政策执行者具体操作,这是公共政策实践的基本流程。在实际运作中,上级政府往往扮演着政策倡议者的角色,下级政府往往扮演着政策执行者的角色。如果政府内部上下级之间权责划分不清晰,尤其是财权与事权不匹配,势必会造成“上级政府点菜,下级政府埋单;上级政府财权大握,下级政府艰难度日”的局面,政策执行往往不可避免地大打折扣,由此引发上下级猜忌问题。与此同时,如果政策传导机制失效,政策倡议者与执行者之间沟通渠道阻塞,不仅会引发新
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