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2017年6月中期

制度如何运转:“关键少数”与政策落地/余礼信

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:余礼信 日期:2017-06-13 17:16:37
  【摘  要】现代国家治理的基本要务是依赖制度推进国家各项政策的决策化、具体化落地。然而,制度本身也是决策的内容之一,是文本规范;制度的运转,包含政策的落地过程。国家政策的贯彻执行过程也就意味着制度的运转。而如何让每一项政策都得到决策化贯彻执行,关键在人;制度是必要因素,但最终决定因素是决策者——核心行动者及其组织根据客观规律和主客观需求能动地构建系统的制度并付诸实施。中国国家治理活动中的核心行动主体是从中央至地方的各级各门类决策中枢:政治中枢、地方决策中枢、部门决策中枢等。作为“关键少数”,各级领导干部主导着各领域各层面的决策与执行活动。制度的运转,主抓手在于“关键少数”。
  【关 键 词】决策中枢;“关键少数”;政策落地;制度运转
  【作者简介】余礼信(1989— ),男,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,研究方向为政党与当代中国政治发展。
  【基金项目】教育部社科重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”(项目编号:13JZD022)
  【中图分类号】D262.6     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606(2017)17-0004-05
 
  一、前言
  
  国家治理是一项纷繁复杂的决策及执行过程,良好的国家治理最终必然体现在制度层面上,依靠科学、有效和可操作的制度来管理国家和社会。因此,在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,无论是政界还是学界,都一致强调制度的重要性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,通过完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化。那么,制度真是万能的钥匙,具有神奇的功效吗?换言之,有了制度就能有良好的治理绩效吗?至少在当前,答案是有待商榷的。改革开放以来,中国的经济社会得到了飞速发展,各种制度也相继被创设。然而,相比较于新中国成立初期,整个干部系统的腐化程度和政治生态问题更为严重,被查处的腐化干部的层级、人数比例和贪腐金额明显上升,国家政策的贯彻力下降。最形象的说法莫过于形容机构、部门利益梗阻的“中南海的政策出不了中南海”和形容民众对地方官员普遍不信任的“天下乌鸦一般黑”。前者说明的是中央与地方、部门与部门在政策执行问题上的矛盾关系,集权体制遭遇了层级递减式执行难的困境,各级政府及其部门间在公共政策制定和具体决策做出过程中缺乏沟通与系统协调,导致在执行过程中职能脱节、行动不一。后者说明的是压力型体制下地方政府与社会之间的矛盾关系,各级政府间权责关系配置不合理,地方特别是基层政府承担着更多的压力性事务而缺乏决策权,行动能力弱及选择性行动导致民怨积压。
  按照历史制度主义设想,一项制度被创设之后,它便有了一定的自我生长与修复能力,具有相对的自主性,能够引导政治行动,并通过路径依赖完成对既定政策与主张的决策化、具体化。如果将制度体系比喻为成熟的有机体,那么政策输入后可以得到执行。但在国家治理实践中,制度并没有按预设的路线走,而是被闲置甚至异化。这是为何?对此,中外学界的研究已多如牛毛,包括对制度执行困境
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