倾向性视角下县级政府社会政策执行问题及原因分析/周玉婷

倾向性视角下县级政府社会政策执行问题及原因分析

——基于宁夏Y县两种农村社会政策的比较研究

 

　　【摘  要】倾向性是指政策执行中资源分配的策略安排，一方面联结着社会政策的资源分配机制，另一方面联结着县级政府的经济发展目标，成为两者之间的矛盾集中点。分析县级政府部门的人员和资金配置的倾向性策略有利于理解和解释政策执行问题。倾向性策略体现为“本级任务”优先于“上级任务”、“政绩”优先于“民意”、经济发展目标优先于社会发展目标、政策实施重于政策监督四个方面。产生倾向性的本质原因在于县级政府面临的权力双重来源、资源局限困境、追求经济增长的利益取向以及单向的绩效评价和问责机制。

　　【关 键 词】社会政策；县级政府部门；倾向性

　　【作者简介】周玉婷（1986— ），女，中共宁夏回族自治区委党校讲师、公共管理学博士，研究方向为社会政策分析。

　　【中图分类号】D630.1     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2016）14-0020-03

 

　　经济发展由市场来调控，而社会福利则要依靠政府的各项社会政策得以实现。政府通过各项社会政策提供公共服务并促进社会发展。

　　县级政府具有完整职能部门和制度体系，是中央政府和基层之间的中间环节，连接着国家与农民，也是社会政策落实和执行的最基本单位。县级政府在政策执行中受人员、经费、设施等因素限制，常常需要权衡分配和协调使用。县级政府的选择倾向性直接影响政策执行效果，研究其选择倾向性的原因则是解决政策执行现存问题的关键。县级政府资源有限与偏重经济发展致使社会政策在执行中产生不同问题。如何客观地认识、理解这些问题是解决政策执行问题的重要前提。

　　一、Y县两种农村社会政策执行状况的实证分析

　　县级政府需要执行的社会政策很多，但由于其资源有限，在政策执行的投入上常常不能够做到面面俱到。尽管政府本身也期望执行好每一项社会政策，尽可能统筹、全面地实施发展策略，但在实际执行政策时受资源限制则不得不选择重点和有所倾向，本文将政策执行中资源分配的策略安排界定为政策倾向性。

　　不同地区及不同政府部门社会政策的执行情况不一样，对社会政策的重视程度也有所差别，有不同的政策倾向性。在Y县民政局的诸多社会政策中，农村最低生活保障制度（简称低保）是国家及地方政府规定必须完成的政策任务，属于上级任务；而危房改造政策则属于地方社会政策，并且在执行中由县级政府进行调整与整合后执行，其执行有一定的自由空间。这两种社会政策的执行存在显著差异，而这些差异通过政府行为表现出来。

　　（一）低保政策的资源配置策略

　　根据对Y县民政局的调研发现，低保办的6个事业编制中仅有3人在岗。在Y县民政局的所有工作与所执行社会政策中，农村低保政策执行是耗费人力、物力、财力最多的工作，而实际从事这项工作的人员却仅占民政局总人数的9%，同时这些人员还必须承担除低保外的其他工作，如大病医疗救助等比较耗费人力的工作。

　　财政支农政策如低保政策需要地方政府以一定比例配套资金保证实施，而县级财政对各项资金