公众参与：城市管理综合行政执法困境破解的新探索/唐礼勇 丁盛熔

　　【摘  要】外生性困境和内生性困境造成了城市管理综合行政执法的现实窘境。以管理主体多元化为切入点，将公众参与制度引入城市管理综合行政执法是破解困境的突破口。南京市公众参与城市管理机制的构建是一种可资借鉴的破解城市管理困境的有效经验。

　　【关 键 词】公众参与；城市管理；行政执法；困境破解

　　【作者简介】唐礼勇（1978— ），男，浙江农林大学副教授、硕士生导师、博士，研究方向为城市管理理论与实践；丁盛熔（1993— ），男，浙江农林大学法政学院城市管理专业本科生，研究方向为城市管理理论与实践。

　　【基金项目】本文是教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目编号：12YJC2H183）、浙江省哲学社会科学规划课题（项目编号：13NDJC116YB）和浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才项目（项目编号：2015R412012）的阶段性成果。

　　【中图分类号】D63-3     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2015）29-0057-03

 

　　一、问题的提出

　　在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，我国城市管理部门也在积极探索现代化城市管理的新模式。从20世纪80年代中后期试行的“联合整顿”“联合执法”，到1997年在北京市宣武区（今西城区）开展试点的“城市管理综合行政执法”，再到2000年以后的城市管理综合行政执法制度的不断完善，城市管理综合行政执法的道路探索已近20年。城市高度发展，城市管理成效显著，但同时暴露出的问题也不少，主要表现为城市管理行政执法困境重重，形势严峻。对此，学界和实务界已从多种层面、多种维度来破解城市管理综合行政执法的现实困境。

　　目前主要有三类研究观点：第一类可以归结为政府（城市管理部门）实行职能转型、树立以人为本的工作理念是实现城市管理向城市治理转变的基础，这类观点认为“要坚持以人为本，科学管理城市；关怀弱势群体，坚持疏堵结合”［1］；第二类强调从城市管理立法和行政执法改革来破解城市管理现实困境是实现城市良性运行与和谐发展的必要保证，这类观点认为“城管执法作为具体行政行为，根据行政诉讼法及相关司法解释的精神，应遵循‘先取证、后裁决’程序原则，做好证据收集工作”［2］；第三类坚持从城市管理主体多元化来探寻城市管理的新模式是现代化城市管理的必然趋势，也是实现公众参与城市管理的主要突破口，这类观点认为“在城市管理方面，参与式治理主张发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系”［3］。笔者认为，从城市管理主体多元化入手来探索城市管理的新模式，是将公众参与制度有效嵌入城市管理领域、公众参与城市管理的现实性选择。本文在综合分析城市管理现实困境的基础上，试图从公众参与的视角，建立公众参与城市管理的有效机制，破解城市管理综合行政执法的现实困境。

　　二、城市管理行政执法困境分析

　　根据成因，我们可以把城市管理综合行政执法的现实困境分为内生性困境和外生性困境。

　　（一）内生性困境

　　所谓内生性困境，就是因城市管理体制内的缺陷所引发的一系列有关现实可操作性方面的困境。从宏观层面来看，城市执法也是城市管理的一部分，只是执法