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2019年2月下期
“不作为不担当”专项治理失灵的反思与矫治思路/李婷婷 郑玉昕
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：李婷婷 郑玉昕
日期：2019-02-27 17:04:15
| 极履责的上级部门，将政治和业务压力层层下传，让基层来承担责任，而上级部门以“指导下级开展工作”作为自己的主要担当。从专项治理本身的目标定位来看，“不作为不担当”问题专项治理在全市范围内开展，涵盖各个层级的政府部门，每个单位都应当履职尽责，积极担当，勇于作为。但在实际的推进过程中，就市级某部门而言，除了部分部门内部事务管理难以外推，其余的业务职责他们都通过责任书的方式发包给下级部门，而市级部门更多的是指导下级部门开展工作，进行业务指导。和许多其他的业务工作一样，“不作为不担当”专项治理的收尾期是在2017年12月。临近岁末，不少基层干部反映，由于年初签订了各种各样的责任书，各种专项责任考核多达三四十项，实在疲于应对。甩手掌柜心态、懒政怠政思维在层层向下压担子中显露无遗。原本是治理“不作为不担当”的专项行动，结果反而使得工作人员不敢担当、不愿作为了。从这个角度上说，专项治理失灵。
三、专项治理失灵：症结何在
制度的有效性需要结合特定治理背景进行理解。“不作为不担当”专项治理之所以遭遇不敢担当、不愿作为的失灵窘境，其症结在于以下几个方面。
（一）微观层面业务科室的权责和上下级机构的衔接缺乏明确的法律规定
常态治理时权责没有厘清、对口关系没有理顺，为政治高压下的政策传递和执行中遭遇的推诿埋下了伏笔。我国现在没有出台独立的地方政府组织法，也没有专门的编制法、机构法，2015年修订实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）中将地方人大与政府在同一部法中进行规定，关于地方各级人民政府组织法的内容只有一章（第四章）十五条（第五十四条至六十八条），法条也多是原则性表述，这虽然增加了灵活性，但同时也增加了随意性和理解执行上的不确定性。现行《组织法》第六十四条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。从字面上看，各级政府部门内部业务科室的设立无须考虑上下对口，至于上下级之间的业务衔接，完全是管理技术上的问题——地方政府只需要在机构的职权上做出明确的规定，然后由行使该职权的部门或其内部机构与上下级对口即可，但实际上根本做不到。
由于编制的限制，即使是职能责任相同的上下对口的行政业务部门，其机构设置也是不同的。市级机关的职能划分更加细化，而区级机关由于编制的限制，不可能设置与市级主管部门一一对应的科室，只能根据职能最大可能地“合并同类项”，因此出现了一个科室对接多个处室，或者多个科室对接一个处室的情况。
（二）“三定方案”相对稳定与科室职能的变化之间存在矛盾
“不作为不担当”专项治理的前提是厘清部门的职责权限及各部门之间的职责边界。纵向比较的话，层级越高的单位，其内设机构职能越宏观，职责边界也相对清晰；而层级越低的单位，其内设机构职能越具体，由于牵涉到的是最为具体的工作，其职责边界反而更难厘清。一项工作布置下来，到底应由哪个科室承担，往往各有各理。例如，在“不作为不担当”专项治理工作开展之前，各职能部门未做过权责清单运行流程和所需要件的梳理工作，故H区编委牵头 |