传导阻滞：府际关系视角下地方政府环境治理低效的原因分析/戴胜利 段 新 杨 喜

　　5.传导终点。压力传导的终点是指环境治理的压力最终去向何处。当前，我国环境治理压力的传导终点是污染企业。

　　（二）传导路径：环境治理压力传导的过程分析

　　分析环境治理压力的传导路径，就必不可少地要涉及我国的环境管理体制和治理结构。我国的环境管理体制最早于20世纪70年代开始建立，经过近40年的发展，直到2008年3月正式组建环境保护部，在最新的国务院机构改革方案中又重新组建了生态环境部。总体而言，我国的环境管理体制经过近40年的演化与发展，其根本上是为了应对与解决日益恶化的环境污染问题。而当前我国的环境管理体制的一个根本特征就是不同行政级别的政府均拥有对环境污染实施治理的职权，同时各级政府（除乡镇政府）又单独设置环境管理部门以专门行使环境管理职权。因此，我国中央政府的环境治理压力传导存在着两条传导路径，如图2所示。

　　（三）传导阻滞：环境治理低效的原因分析

　　通过上文关于环境污染治理压力传导链的梳理分析，以及对环境污染治理压力传导路径的分析，我们可知，中央政府的环境治理压力通过传导载体传给地方政府和相关环保部门，然后再通过地方政府与相关环保部门传导给地方污染企业，即主要涉及的是地方政府、相关环保部门与污染企业这三大主体。由于相关环保部门的职能权限主要涉及相应的环境污染治理，因此，从“理性人”角度可以认为，相关环保部门没有推诿、拖延、选择性执行上级政府的环境污染治理政策的可能性，我国环境污染治理压力传导阻滞只可能出现在地方政府内部与地方政府将环境污染治理压力向环境污染企业传导的过程中。

　　阻滞一：地方政府内部博弈

　　博弈论主要是研究利益相关主体在行为选择会彼此影响的情形下如何进行最佳行为选择的问题。地方政府内部博弈的根本原因在于，当代中国的行政体制仍然保留着自魏晋以来的“官吏分途”的痕迹。周雪光将这种带有“官吏分途”的人事制度安排定义为“层级分流”，并认为这一制度安排造成了我国地方官僚体制的二元结构以及官吏在职业发展与政治激励上的迥然差异。［3］与此同时，我国地方政府官员的任期为五年制，真正实现连任的官员几乎没有。正是因为在目前我国的官僚体制中的层级分流现象与普通地方官员很难实现连任的情形，导致地方官员与普通公务员在经济发展与环境治理的选择上存在着选择差异，我们可将这种选择差异称为地方政府的内部博弈，并对其具体分析如下。

　　首先，对于政府官员而言，布坎南的公共选择理论认为，政府也是“经济人”，谋求自身利益最大化。长期以来，在我国地方官员的考核与晋升机制中，经济增长所占的权重很重。因此，地方政府官员为了能够引起上级政府注意，从而获取更多的晋升机会，就必须努力发展经济，自然忽视了对本地区环境的治理。

　　其次，对普通公务员而言，他们的选择倾向刚好与地方政府官员的选择倾向相反，他们更倾向于积极地进