合法性约束下地方政府合作效率的达成/曹方源 付少平

　　3.合作效率达成：政府行动的结果

　　效率机制和合法性机制共同对组织产生影响，其影响很大程度上体现在组织适应性的行动策略上。在L区公共基础建设活动中，我们可以看到，区政府在建设用地的征收过程中，成功实现了与市场组织的合作，通过城市更新的方式对B小区房屋进行征收和拆迁，实质上缩短了拆迁活动所消耗的时间，大大缩减了地方政府人力、物力、财力等资源的投入，同时也实现了区政府在上级政府规定工期内完成房屋拆迁的行政目标，以及决策者个人的政绩目标。而在这一过程中，制度化的政策规定和组织程序通过地方政府的变通行为转化为“象征性的存在”，进而实现了地方政府“实质上合效率性与形式上合目的性”的组织目标。

　　通过对L区政府的公共基础建设用地征收案例进行分析，我们发现，效率机制与合法性机制的双重约束及其张力始终贯穿于地方政府行动的组织环境之中，影响着政府行动策略的选择。地方政府一个重要的应对策略，就是内部组织运作与外部组织结构的分离，即通过对组织自身的变通，实现行动的效率性与结构的合法性，从而在适应制度化的合法性约束的前提下，采取有效率的政府行动。

　　四、结论与讨论

　　本研究源于城市公共基础建设用地征收过程中日渐普遍的一个现象，即地方政府积极寻求与市场组织合作完成建设用地的征收，同时又介入市场运作当中，使合作呈现政府特征。借助组织社会学的分析框架，笔者对SZ市L区的地铁建设案例进行探究，试图解释地方政府行动的内在逻辑。研究发现：第一，效率机制的最大化原则、合法性机制对制度环境普遍认同的追求以及两种机制的内在张力，共同构成了地方政府行动的外部环境，并且制约着其行动策略的选择。第二，为应对组织环境的约束，地方政府采取了合作效率行动：一方面，受效率机制影响，寻求与市场合作，将市场的效率性引入征地工作当中，推进公共基础建设进程；另一方面，受合法性机制约束，采用行政手段控制合作效率行动的运行机制。

　　通过分析地方政府的行动逻辑，可以进一步将地方政府行动策略与公共基础建设用地征收的制度环境关联起来，进行经验性的讨论。以往的研究中，地方政府与市场组织的合作行动往往被定义为政府在应付上级任务或追求政绩目标时采取的非制度性变通，关注这些行动产生的负效应，认为这种变通是导致政策实施过程中目标偏离、政策执行效率低下甚至政策失灵的主要原因。［4］但就地方政府的治理实践而言，这种合作现象的普遍性、重复性出现，又在一定程度上反映出地方政府承受着来自制度环境的持续而稳定的合法性压力。这提醒我们从制度化的合法性约束的角度出发，理解地方政府行动策略的理性逻辑。

　　第一，政策过分程序化对行政效率的制约。合理的行政程序是规范政府行政权行使、维护社会管理秩序的基础，既可以提升政府行政效率，又能够规避行政风险。但过于烦琐的行政程序则会使地方政府行动流于对过程合法性的追求，增加行政成本的投入，抑制行政效率，最终使行动结果与预期目标背道而驰。