合法性约束下地方政府合作效率的达成/曹方源 付少平

　　房屋征收方案的确定，标志着地方政府与市场组织合作的初步达成。事实上，按照相关政策规定，涉及地铁轨道工程项目的房屋征收工作应当被纳入土地整备项目当中。所以，无论是从制度规范的角度，还是从政府提供公共服务的社会预期角度，土地整备模式相比城市更新而言，都更加符合社会期待。但当地方政府组织的效率机制面临挑战时，政府则更倾向于选择更具合效率性、合目的性的征收方案。

　　第二个阶段，由于政府与市场的合作没有相关政策规范的支撑，致使合作效率行动在实施过程中面临制度环境的压力和社会公众的质疑，陷入合法性危机。为了突破制度环境的合法性约束，在《L区人民政府关于地铁9号线L区路段涉及B小区房屋搬迁有关事宜的请示》（以下简称《请示》）中，区政府借助行政手段对合作行动的组织形式进行了变通性的调适。一方面，采取间接的变通手段，在地方性文件中局部突破程序限制，为J公司的城市更新提供行政支持；另一方面，区政府采取直接的变通手段，以征收小组的形式介入开发商的征地活动中。在《请示》中，区政府对此给出建议：为配合地铁施工安排，加速B小区拆迁，由L区政府牵头，成立由L区政府、市地铁集团、J公司组成的房屋征收小组。以J公司主导，区政府、市地铁集团协助，共同推进B小区的房屋征收工作。《房屋拆除补偿安置协议》由四方签订，J公司作为甲方，业主作为乙方，区政府相关单位和市地铁集团作为见证方实施监督。

　　同时，为加快推进业主签约工作、打消业主疑虑，L区于2014年7月对B小区房屋的业主发布了《L区人民政府承诺书》，承诺负责全程监督J公司与业主签订的《搬迁补偿安置协议》所约定的权利与义务的履行；如遇不可抗力导致城市更新项目受阻，L区政府负责组织建设安置房。

　　在地方政府看来，这种利用行政手段协助开发商简化程序、推进拆迁进程的策略是一种因地制宜的制度创新。拆迁小组一位负责人这样说：在城市更新初期，各种文件都还没下来，就这样去跟居民协商，居民肯定会有很大的质疑，特别是把他们交给开发商来安置，他们就更不信任，觉得开发商的行为是不合法的、骗人的。所以，为了推进整个工作进程，就需要政府出面，充当见证人，协议书上也有政府的签字、盖章，有公信力。好多居民是因为相信政府才签约的。当初规划出来以后，我们也很为难。按道理，国家有规定，必须一步一步按照规定的程序走，最后审核通过了，政府才允许你去开发，原则上手续不全是不能搞的。但是现在的制度还不是很完善，有的问题单靠制度规定是解决不了的，需要政府发挥作用去调节。

　　由此可知，地方政府在这一阶段，采取了参与征收劝导、在协议书上签字盖章等行动策略。此外，我们还注意到一个细节：工作组