合法性约束下地方政府合作效率的达成/曹方源 付少平

　　在访谈中，B小区居民对于地铁建设的公共利益和社会价值始终持积极肯定的态度，但对于区政府提出的政府与市场合作的开发方式却始终抱有很大质疑。

　　自上而下的制度规范以及自下而上的社会期待对地方政府行为提出了合法性要求。这意味着，地方政府的行为选择不仅受到效率机制的激励，还会受到合法性机制的约束，一旦违背合法性机制，很可能面临组织环境的生存危机。

　　（三）地方政府应对策略：合法性变通下的合作效率行动

　　组织在行动过程中，需要应对复杂的组织环境：一方面，组织行动需要遵循效率机制与合法性机制的双重制约；另一方面，组织需要进行自我调适，以应对组织机制的内在张力。案例中，L区政府采取的应对策略是：通过与市场组织的合作，满足基础建设的效率需求，同时利用行政手段，介入合作过程中，为合作行动提供合法性支持，最终软化合法性约束，提高行动效率。

　　1.组织机制的内在张力：合作行动的组织基础

　　在组织环境中，效率机制与合法性机制之间的关系具有两个特征：一方面，效率机制与合法性机制之间存在冲突。由于出发点不同，两种机制对组织的要求往往不一致。效率机制重视组织的资源配置能否实现组织目标以及资源效用的最大化，而合法性机制则要求组织在配置资源过程中，耗费一部分资源来争取制度环境的认同。组织如果急于追求效率，往往会忽视对合法性的建构，面临在制度环境中的生存危机；而顾及合法性要求，寻求制度和社会认同，又会使资源向效率生产以外的方向流失，降低行动效率。另一方面，效率机制与合法性机制之间相互依存。在组织环境中，效率机制顺利推进的前提是组织合法性身份的取得，而合法性机制的存在意义又在于组织绩效的达成。这两个机制的差异性为两者的互补和组织行动方式的完善提供了可能性，两者共同影响着组织行动，缺一不可。

　　在组织机制的内在张力之下，组织行为的选择受到多方考验。但现实中的政府组织并没有因为追求效率而陷入合法性危机，也没有为了满足合法性而放弃对绩效的追求。相反，在冲突环境下，组织会采取变通策略对自身行为进行调适，应对不同机制交织形成的内在张力。

　　2.行政手段与市场运作的结合：合作行动的组织实践

　　在案例中，L区政府面对组织机制的双重约束及其内在张力，采取的应对策略是积极寻求与市场组织的合作，共同推进公共基础建设进程。这一合作行动的完成经历了两个阶段。

　　第一个阶段是地方政府为了提高公共基础建设效率，引入市场性质的城市更新模式，对建设用地及房屋进行征收拆迁。2013年9月，区政府针对地铁建设涉及B小区房屋征收的问题召开工作会议，并在会议上议定了B小区房屋的征收方案：单纯以政府土地整备的方式对B小区房屋进行征收无法满足地铁建设的工期要求。根据市政府2012年80号办公会议纪要精神，要求由区政府加快推进包括B小区在内的C片区城市更新工作，完成B小区房屋拆迁任务。按正常的城市更新程序，需在完成片区城市更新计划申报、更新单元规划审批、拆迁补偿方案经占建筑物总面积90%