合法性约束下地方政府合作效率的达成/曹方源 付少平

　　组织的个体层面同样会受到效率机制的影响，但是，个体追求的最大化目标与组织目标并不是完全一致的。［2］对于组织决策者而言，政绩考核与职务晋升挂钩的激励机制和以经济绩效为主要指标的政绩考核机制是其决策行为的重要影响因素。L区政府通过引进市场运作的城市更新方式，对建设用地进行征收，在保证公共基础设施建设如期完成的同时，还响应了SZ市政府提出的“集约土地资源”的号召。除此之外，城市更新模式还能够在短期内获取土地出让金、房地产税收等财政收入，这是单纯依靠政府土地整备无法实现的。基于此，决策者更倾向于通过引入市场机制开展城市更新，获取显在的短期政绩，向上级展现自身能力。

　　（二）合法性机制约束下的政府行动

　　组织行动策略的选择不仅是效率机制作用下的产物，同时还会受到合法性机制的约束。与效率机制的最大化要求不同，合法性机制更关注组织行为是否被社会承认。所谓合法性，是指那些在法律、文化、观念等制度环境下被“广为接受”的组织形式和做法，具体包括组织所处环境中的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等被人们普遍认同的社会事实。合法性机制的约束作用，主要通过对组织及其成员自上而下的制度规范，以及自下而上的社会期待两种路径来实现。

　　1.制度规范：自上而下的合法性约束

　　伴随着国家行政管理体制的深化改革，行政手段逐步实现法治化、规范化、技术化，行政问责制度不断强化，民意、维稳等政绩考核指标被引入绩效考核制度当中。［3］在这一宏观制度背景下，地方政府面临着广泛的制度约束，迫使政府不得不将效率追求建立在合法性的基础之上。

　　在B小区土地二次开发过程中，地方政府初步确定了与J公司合作的城市更新土地征收方式，但在实施过程中，正式制度和程序规范成为横亘在地方政府与开发商面前的难题。当时，B小区所在片区的城市更新单元计划尚处于申报阶段，按照SZ市城市更新的相关政策，申报主体向主管部门提交单元规划后，还需要经过主管部门信息核对、区相关职能部门核查。审查通过后，还要进行规划草案公示、意见征集和处理等程序，才能获批实施。如果按照正式程序运作，将很难在规定时间内完成拆迁任务，但如果不履行程序，地方政府和开发商又会面临违背政策法规的风险。

　　2.社会期待：自下而上的合法性约束

　　公共基础设施建设过程中，不可避免地涉及征地拆迁问题，由此产生的利益冲突受到社会公众的广泛关注，因此，来自社会认同的制约会迫使地方政府选择符合社会期待、被“普遍接受”的行动策略。长期以来，在公共基础建设领域，对于基层政府的社会期待是：公