“央强地弱”：农民政治信任的层级差异研究/璩甜甜 肖家美

　　（二）央地政治资源的掌握程度及角色差异

　　随着1994年分税制的实施，我国事权逐级下移，财权则逐层上移，这种事权与财权的不匹配不利于地方政府。首先，财权层层向上集中，完全依赖地方政府财政解决农民问题缺乏后劲。其次，地方政府尤其是基层政府是国家政策的具体执行者，任务繁重，人手不足，财政资源稀少，对于农民的利益诉求往往有心无力，一些地方政府甚至背负巨大的隐性债务。比如，乡镇财权与事权的不均衡直接导致农村公共产品和公共服务供给散点化。此外，中央政府掌握地方所不具备的政治资源，如通过惩治地方腐败、发放社会福利等途径提高农民的政治信任度，而地方政府却只能依靠地方社会福利来提升农民的政治信任度，这种福利的前提又建立在地方经济的稳健运行基础之上。央地政治资源的巨大反差造成农民对央地的政治态度迥异，央地政治信任差异明显且在所难免。

　　与此同时，制度规范性程度下央地角色迥异，具体表现为：中央政府是国家政策的制定者，而地方政府则是涉农政策的实际执行者；中央政府的治理对象是全国人民，而地方政府的治理对象是地方人民；中央政府寻求政治信任的动机表现为政治合法性、对下级政府的管理以及行政效率，而地方政府则更倾向于治理合法性和上级绩效考核。此外，中央与民众之间存在过渡，中央并不是政策的具体操作者，而地方政府特别是基层政府则处于政策落实的前沿地带，越往基层，制度的规范约束作用机制越弱，而政策的执行与民众预期一旦存有差距，就会影响基层政府的治理绩效和政治信任度。有调查表明，1999年至2008年，农民对中央政府的信任程度由50.3%飙升至80.2%。研究还发现，从中央开始，每下降一个层级，农民的政治信任度就会下降10个百分点左右。2008年，农民对乡镇政府和村级组织的信任度分别下降为35%和34.8%。［3］这充分说明，农民的政治信任度存在层级级差现象。

　　（三）压力型体制下基层政府信任的弱化

　　压力型体制是指下级政府迫于实现经济赶超的压力而完成上级政府布置的任务和下达的各项指标，上下级政府关系存在压力差。［5］上级政府将任务细化，层层下放，辅以物质性奖惩机制，指标和任务完成情况成为衡量下级政府政绩和效率的唯一考核依据。上级评价方式的“一票否决制”导致下级政府为了实现经济发展与政绩，疲于完成任务。这种状态下的地方与中央、下级与上级处于零和博弈状态，下级缺乏治理地方的机动性和灵活性，容易沦为上级政府的派出机构，缺乏自主权。众所周知，乡镇政府是我国农村的基层政权，处于国家政权金字塔的底端，国家对于农村的各项方针政策都需要乡镇政府来实际操作执行。在压力型体制下，上级政府通过将任务指标量化分解到乡镇政府，并采取物质选择性激励方式激励乡镇政府贯彻上级政令。在这种压力下，乡镇政府往往容易忽略地方实际